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Francesc Trillas: Por un federalismo robusto: la hora de avanzar en cinco dilemas

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En un artículo del politólogo Pablo Simón que fue escrito en 2014 y que ha vuelto a circular recientemente (lo que prueba su vigencia), se planteaban cinco dilemas que el federalismo en España debía resolver: “Si de verdad existen federalistas sinceros en España deberían ser capaces de manejar estos conceptos y mojarse en cada uno de los dilemas que plantean”. Como no sólo creo que de verdad existen federalistas en España (y en todo el mundo) sino que me considero uno de ellos, acepto el reto de Simón. Voy a intentar “manejar” los conceptos que plantea y “mojarme”, en el bien entendido que entrar en contacto con el líquido elemento no tiene que implicar necesariamente, aunque a veces sí, elegir entre conceptos que están en tensión (entre los que existe un “trade-off”), sino en ocasiones mejorar los términos del dilema, es decir, encontrar mecanismos para aliviar la tensión.

Dos libros (“Economía de una España Federal” y “Qué es el federalismo”) y mi respuesta a las diez preguntas más frecuentessobre el federalismo contenían ya algunas claves para estos dilemas, pero voy a intentar condensar los argumentos en el formato sugerido por Pablo Simón,

  1. El origen de la palabra sugiere que viniendo federalismo de foedus (pacto), un sistema federal resulta de poner de acuerdo a un gobierno central y unas partes federadas. En realidad, en el federalismo europeo (y en el futuro y en parte en el presente, en un federalismo global) habría que ir más allá de dos niveles y hablar de la aceptación natural de la democracia multi-nivel, acomodando realidades distintas (una Francia más centralizada –aunque menos que en el pasado-, una Alemania con unos länder importantes, una Italia donde pesan más las ciudades que las regiones, unos continentes cada vez más integrados). Existen efectivamente federalismos a los que se llega a partir de realidades soberanas (coming together) y otros a los que se llega introduciendo reformas para seguir juntos (holding together). Estar en uno u otro creo que no se elige, sino que depende de la trayectoria histórica. España camina hacia una federación holding together y Europa hacia una federación coming together. La idea del demos como sujeto de soberanía creo que es una idea pre-federal: en el federalismo del siglo XXI creo que deberíamos relativizar el concepto de soberanía y simplemente reconocer que hay grados distintos (y en general decrecientes, como comprueban los británicos) de facilidad de separación. El federalismo debe contribuir a un marco institucional estable (como ocurre en la mayoría de federaciones) compatible con el asentimiento y la aceptación del marco legal por una gran mayoría y con el respeto de los derechos de las minorías.
  1. El modelo cooperativo frente al modelo dual es el segundo dilema que sugiere Pablo Simón. Los sistemas federales se distinguen entre otros aspectos entre aquellos que tienen competencias concurrentes y otros donde existe una división más clara (dual) en la tarea de cada nivel de gobierno. Este es uno de los dilemas donde optar es imposible. Tiene que haber aspectos donde se coopere más y aspectos en los que la división de tareas sea más clara. En España se ha hablado de la necesidad de clarificar qué competencias corresponden al Estado central y dejar las demás como residuo, por defecto, para las Comunidades Autónomas. Seguramente hay muchos terrenos donde ello es posible. Pero Europa también nos muestra (por ejemplo, en la política de defensa de la competencia o la regulación de redes) que el federalismo cooperativo es necesario en áreas que requieren inputs de los distintos niveles de gobierno. Debería ser posible mejorar la claridad competencial y al mismo tiempo la calidad de la cooperación.
  1. La elección entre un federalismo simétrico y uno asimétrico a menudo se presenta como algo dicotómico y además como algo en lo que algunos parecen jugarse su orgullo. En realidad, el grado de asimetría lo marca mucho la realidad, la existencia de rasgos objetivos (la geografía, las lenguas) o tradiciones legales. No debería ser tabú discutir los elementos de asimetría que existen actualmente en España ni tampoco discutir también la posibilidad de algunos elementos adicionales de asimetría que no comprometan la igualdad de derechos de los ciudadanos. El derecho a la diferencia debería ser posible sin diferencia de derechos. Todas las federaciones contienen asimetrías, especialmente la europea, pero en muchos terrenos está justificado, precisamente en aras de la igualdad, garantizar por lo menos unos “suelos” simétricos, por ejemplo en los impuestos. Nos entenderemos mejor si hablamos de federalismo flexible que si hablamos de federalismo asimétrico.
  1. Autogobierno y gobierno compartido son dos rasgos que se destacan en la mayoría de definiciones de federalismo. De nuevo hay poco de antagónico entre ambos. Claramente, en España hay más autogobierno que gobierno compartido. Aquí hay mucho terreno por construir, desde la reforma del Senado hasta la cooperación entre comunidades con rasgos o problemas comunes, pasando por un mejor funcionamiento de las conferencias de presidentes. En general, sería enormemente deseable y contribuiría a la estabilidad institucional en España que las decisiones territoriales se tomaran en foros institucionales transparentes en lugar de en acuerdos partidarios cuando un partido necesita completar una mayoría.
  1. El federalismo fiscal se construye haciendo compatible la corresponsabilización fiscal con la solidaridad interterritorial. El reto en España es doble: reducir la discriminación existente entre régimen foral y régimen común, y proporcionar mayor claridad y transparencia al régimen común. Más responsabilidad fiscal de las comunidades no debe ir reñida con más coordinación fiscal (suelos), y más fiscalidad europea. En los últimos meses y años varios grupos de expertos han avanzado en niveles de consenso más elevados que lo que ellos mismos admiten. Hoy es posible avanzar hacia una Hacienda federal en España, con mecanismos de recaudación cooperativos que tengan como objetivo común luchar contra el fraude y la elusión, con una financiación suficiente, y es posible avanzar hacia un presupuesto europeo digno de este nombre basado en formas de fiscalidad europeas. Sin una Hacienda federal en España y Europa es imposible sostener y mejorar el Estado del bienestar

En definitiva, la guía de Simón sigue siendo muy oportuna. Este texto no pretende ser un programa de solución definitiva de dichos dilemas, sino simplemente apuntar posibles direcciones en las que habría que trabajar mucho en los próximos meses y años en España y Europa. Sería en teoría imaginable un federalismo entendido como la preservación de privilegios. Pero no sería a la larga consentido por la mayoría de la ciudadanía, ni en España ni en Europa, ni respondería a unos valores éticos aceptables. Al mismo tiempo, el federalismo reconoce unas realidades pre-existentes (unas identidades, unos territorios), pero en lugar de enfrentarse al nacionalismo que generan, lo supera de alguna forma. Sin duda, eso genera tensión, pero es una tensión que es imprescindible saber gobernar con el máximo sentido de la tolerancia en unos tiempos sometidos a grandes convulsiones.

Los grandes problemas de nuestra sociedad sólo se superarán aceptando que el viejo Estado-nación (con una lengua, una moneda, una bandera, un ejército y un himno) ha muerto. Debemos impulsar nuevos marcos mentales y nuevos modelos de organización y convivencia. Pero hacerlo con fiabilidad, ofreciendo seguridad a la ciudadanía. No se trata de ofrecer más descentralización, sino mejor gobierno. El federalismo no es una broma, y llegó para quedarse.

Esquerra sense fronteres, 25 de diciembre de 2017

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